13.有關南沙「共同開發」的問題

■陳鴻瑜　政大國際關係研究中心國際組召集人


目前許多「共同開發」之議，

都是以各國佔領的南沙島礁地帶作為「共同開發區」，

而不談該島礁的主權問題。

這樣的立場是否能為台灣所接受？


前言

　南沙爭端的一個最根本問題，是南沙群島中較大的島礁已分別為週邊國家所佔領，而且在上面建築軍事基地、港口碼頭或機場。各有關國家亦在此一基礎上，依各自之觀念而提出其領土主權主張，同時利用國際輿論模糊南沙主權之本質。尤有甚者，東協集團更圖利用其本身之機制，將南沙問題引導成為亞太區域安全的關鍵焦點，欲引入區域外強權進行干預，最後促成南沙問題「國際化」。與此同時，又有許多學者或官員提出共同開發概念作為解決問題的一個途徑，其可行性仍在研究之中。

各種共同開發方案

　關於各方所提出的共同開發南沙問題之方案很多，茲簡述如下。

　最早針對南沙問題提出解決方案的是菲律賓。一九八八年九月二十六日，菲國眾議院外交委員會主席維尼西亞（Jose de Venecia）及其他百多位眾議員向眾議院提出第九二七號議案，促請艾奎諾夫人總統邀請各有關國家舉行南沙問題會議，該項議案同時建議在南海中劃定一條中界線，線以北地區劃歸中共、台灣和越南，線以南到巴拉望島（Palawan）地區劃歸菲律賓，東南地區則劃歸馬來西亞。橫跨中界線一帶的地區則劃定為非軍事共同管轄區，由菲、越、馬、中共和台灣共有，五國必須從該一地區撤軍，由五國輪流管理及擔任主席，所有油產、天然氣、礦務、漁業探勘及開發利用，依利益均享辦法，由五國著手經營。

　馬來西亞「戰略暨國際研究所（Institute of Strategic and Internaitonal Studies）」的學者漢薩（B.A. Hamzah）在一九九○年一月印尼巴里島的「南海問題」會議上建議，在南沙群島重疊海域地區成立「共同開發署（Joint Development Authority）」，就該一地區的航行安全、海洋科學研究、搜救、反毒、捕魚、保護海洋環境、保護生物資源、反海盜等進行合作。但他主張各國維持現行的佔領現狀，各國應停止在南沙群島進行進一步的佔領和兼併；未經事前諮商，禁止各國在南沙群島發動軍事行動。

　一些學者提議可參考南極條約的模式，如David Vanderzwaag即做此主張，在南沙群島進行科學研究，如陸地污染之控制、空氣污染防治、禁止在海上傾倒廢棄物、海床探勘和開採、特定地區保護、環境評估、申訴與賠償等。Peter Polomka也主張採用南極條約的辦法設立「南沙群島署」，以管理資源、環境和航行安全。

　夏威夷檀香山「東西中心」的資深研究員瓦連西亞（Mark J. Valencia），在一九九○年五月主張由與南沙爭端有關各國組成「南沙開發署（Spratly Development Authority）」。「南沙群島署」之主要工作是促進生態保護之合作，漁業合作，天然氣之聯合探勘和開採，促進科學研究，放棄軍事立場，以和平方式解決爭端，成立非軍事區，必要時有關國家也可簽訂南沙群島條約，以規範各國在南沙群島的活動。

　瓦連西亞於一九九四年九月七日在「美國企業研究中心」所舉辦的「南海會議」上就上述問題做進一步的闡釋，他建議在「南沙開發署」中，台海兩岸的股權佔百分之五十二，越南佔百分之二十八，菲律賓佔百分之十一，馬來西亞佔百分之八，汶萊佔百分之一。至於其他東南亞的非爭端國，如新加坡、泰國、柬埔寨和寮國，如果想參股，亦可讓其參加，但不可擁有投票權。「南沙開發署」的投票按地理區域和爭端國數目而定。如只影響特定地理區域的問題，投票必須獲得有關的爭端國的共識決（即全體贊成）。如果是影響「南沙開發署」或整個區域的實質問題，則依照各國股權數加權總額的三分之二多數決決定。經由君子協議，中國大陸將擔任「南沙開發署」的主席，就如同日本一直是亞洲開發銀行的主席一樣。南沙的核心區應該成為和平區及非軍事區。

　從一九九○年以來在印尼主持「南海問題」會議的印尼前駐德國大使賈拉（Hasjim Djalal），亦於一九九四年五月提出一份「南海『甜甜圈』理論的某些可能的原則」。他的方案內容為：從南海週邊國家向南海劃二百海里專屬經濟區，則南海中心部份不屬各國專屬經濟區範圍。建議將該中心部份作為「共同開發區」。南海沿海國不得在專屬經濟區之外主張大陸礁層之權利。在「共同開發區」內的島或岩塊，應開放給南海沿海國的人民，許其自由登陸。作為共同開發之用的島或岩塊，不能作為軍事基地或軍事用途，它們不能享有領海、鄰接區、專屬經濟區或大陸礁層之權利。「共同開發區」只作為和平用途，不能作為軍事目的或在此舉行演習。「共同開發區」之使用以五十年為限，必要時有關國家可以協議再加以延長。

如何「共同開發」？

　對於上述的各種建議，值得注意的是，南海海域遼闊，到底是在何種範圍內進行共同開發？我國政府並沒有指明。對於此一問題，學者之間曾有不同的意見。國立台灣大學俞寬賜教授認為，南海之共同開發應限於主權發生爭議的地區（如南沙群島），並相互保證不影響國家主權。國立海洋大學黃異教授則認為可凍結各國現在對南海諸島的領土主權，劃出南海各島的專屬經濟區及大陸礁層，各島嶼四周二百海里海域及大陸礁層由南海週邊爭議國家共同開發，並以簽訂條約及設一常設組織之方式來進行共同開發。

　究實而論，目前東沙群島由台灣控制，西沙群島由中共控制，中沙群島在海面下，因此這三個群島不需作為「共同開發」的對象，應排除在所謂的「共同開發」範圍之外。至於南沙群島，島礁散布範圍廣，露出海面的島礁僅有六十幾個，有許多是暗礁，如過去納入我國領土的曾母暗沙是沒在水面下的礁石，依海洋法公約之規定，太小而不能維生的島礁及暗礁不能享有「領土」的權利。因此，依照我國內政部劃定南沙領海疆界線之方法，則只能擇較大適合人居住的島礁作為劃定基點之用。根據這些基點連接成基線，再從基線所劃出之二百海里專屬經濟區線，有些地方可能超過傳統Ｕ型疆界線，有些可能會在傳統Ｕ型線內，但都不會影響傳統Ｕ型線的「歷史性水域」的地位。從我國南沙的專屬經濟區線與週邊國家的領土所劃出的專屬經濟區線有重疊之處，而這種重疊之處可能為兩國之間，亦可能為三國之間，這種重疊如無法透過談判解決劃界問題的話，才能作為「共同開發」之對象。因此，所謂「共同開發」，應該指的是在南沙地區與週邊國家有重疊之處由相關國家所進行的合作開發。

　不過，由於南沙島礁目前已被週邊國家佔領，各佔領國似乎無意從南沙撤兵，而使情況陷入膠著，乃有「共同開發」之議。誠如前述的瓦連西亞和賈拉大使等人所提出的建議，都是以各國佔領的南沙島礁地帶作為「共同開發區」，而不談該島礁的主權問題。這樣的立場是否能為台灣所接受﹖雖然台灣對於共同開發之內涵不是很清楚，但從其正在研訂的「領海法及鄰接區法」之法意來看，台灣擁有南沙群島主權是不容質疑的，因此不可能在與他國「擱置主權」的情況下「共同開發」。特別是在外國軍隊未撤出南沙群島之情況下，是無法「擱置主權」的，因為在外國軍隊未撤出之前進行「共同開發」，將造成承認既成佔領事實之後果。◎

‧回目錄
http://www.inpr.org.tw/inprc/pub/jounals/110-9/m116_4.htm